开发区体制机制改革经验启示目录一、改革背景（一）行政管理体制不适应（二）政企不分弊病凸显二、政策梳理（一）中央层面（二）地方层面三、两条改革主线（一）改革行政管。
开发区体制机制改革经验启示
目录
一、改革背景
（一）行政管理体制不适应
（二）政企不分弊病凸显
二、政策梳理
（一）中央层面
（二）地方层面
三、两条改革主线
（一）改革行政管理体制，提高管理能效
（二）优化园区运营机制，理清政企关系
四、三大改革专题
（一）职能划分与机构改革
（二）人事和激励机制改革
（三）园区平台市场化改革
五、分类型讨论
（一）行政主导型
（二）政企合作型
（三）企业主导型
六、结论
经过30多年的发展，我国开发区经历了小范围探索～1991年)、快速成长(1992～2002年)、二次创业～2013年)和转型升级(2014年至今)等四个阶段。
根据近些年中央发布的开发区改革相关文件，园区布局优化、产业转型升级、体制机制改革是本轮开发区改革的三个主要内容。其中，体制机制改革是开发区实现转型升级的关键配套改革，也是本文的主要分析对象。
本轮开发区体制机制改革主要是为改变行政管理体制滞后和政企不分的现状。行政管理体制滞后表现在，随着园区扩张和城镇化发展，开发区管理职能全能化趋势明显，逐渐回归“大而全”的旧体制，与创办之初精简高效的管委会体制优势相去甚远。政企统合（政企不分）模式在带来较高治理绩效的同时，也导致地方政府无序举债融资、腐败等监管难题。新一轮国企改革和融资平台整治为开发区政企分开提供基本遵循。
一、改革背景
（一）行政管理体制不适应
我国开发区在成立初期主要承担土地开发、招商引资、企业服务等经济建设职能。随着园区扩张和城镇化发展，开发区管理职能全能化趋势明显，逐渐回归“大而全”的旧体制，与创办之初精简高效的管委会体制优势相去甚远。开发区行政管理体制滞后表现在以下几个方面：
开发区职能定位发生改变，原有管理体制不再适应。一些经济发达地区的开发区，在完成了设立初期规划区域内的开发建设任务后，为了延续优惠政策，维持经济快速增长势头，缓解开发区土地资源紧缺矛盾，开始对开发区进行扩容，增加区划面积。随着规模扩大和人口集聚，开发区不再是单一的经济功能区，主要职能定位也不仅限于土地开发、招商引资、企业服务等传统的经济工作方面，而是逐步拓展到劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等社会性工作。由于管理方式落后等原因，造成开发区管委会“小马拉大车”的尴尬局面。开发区派出机构的性质决定了它在利用现有资源、管理手段和方式等处理纷繁复杂的社会事务时存在诸多困难。比如,执法主体资格不具备、相应管理权限缺乏等,这使开发区在很大程度上处于尴尬境地和不规范状态。
管理机构膨胀，向传统体制复归。开发区成立之初，机构设置相对较少，部分职能归并较多，建立起了高效精干的管理体制。但近年来，许多开发区为了实现与上级有关部门的对口衔接，政府各部门派驻开发区的机构呈逐渐增多的趋势。例如苏州工业园区在建立初期仅有七局一室8个机构，目前已发展为十五局两委四室21个机构，还有20多个挂靠机构合署办公，另有国家税务局等派驻机构，园区的管理机构基本实现与上级政府一一对应。这将浪费机构编制资源、加大行政管理成本，造成人浮于事、效率低下，与开发区设立之初“小机构、大服务”的体制优势相去甚远。
人员管理和激励方式僵化，管理效能有待提升。在人员管理方式上，大多数开发区采用人员聘任制，定编定级，隔几年续聘，但实际操作中较少出现解聘、不续聘员工的情况，与行政事业单位大体类似。在激励机制上，因绩效考核兑现与职务职级、任职资历等关联度较高，一定程度上存在论资排辈现象，与岗位职责、工作难易度、价值贡献度等缺乏区分，激励效果打了折扣，容易导致干部忙闲不均、吃“大锅饭”、搞平均化。
（二）政企不分弊病凸显
政企统合模式在带来较高治理绩效的同时，也导致地方政府无序举债融资、腐败等监管难题。开发区建立初期，“管委会+开发公司”的政企统合模式发挥了积极作用。借助市场化运作产生了巨大的治理能量，相比于传统政府组织具有明显的治理优势：不仅规避了国家法律和政策对政府融资的束缚，为地方城市开发、基础设施建设等公益性项目的大规模举债融资提供了渠道，极大地拓展了地方政府运作资本的能力；而且将企业管理的方式与逻辑融合到了传统官僚体制之中，既突破了人员配置的编制约束，也重构了工作人员的激励方式和激励强度。然而，开发区治理实践表明，政企统合治理带来较高治理绩效的同时也带来诸多问题。例如，地方政府无序性的举债融资与选择性的执法行为严重影响了市场秩序的形成，政治机制的主导性往往导致责权失衡及激励与监管机制的失灵，公权力借助平台公司遁入私法导致腐败问题日益严重等。
新一轮国企改革和融资平台整治为开发区政企分开提供基本遵循。以“管资本”为主的国资监管体制要求依法理顺政府与国有企业的出资关系，实现政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，推动实现国有企业的权、责、利统一。按照深化简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强国有企业活力。同时坚持规范运作原则。严格按照国家规范地方举债融资行为的要求，防范化解财政金融风险。切实推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。
综上，重新定位管委会职能，按照市场化导向实现政企分开，保持机构精简高效，完善干部人事制度和激励分配制度，是本轮开发区体制机制改革的主要方向和核心内容。
二、政策梳理
（一）中央层面
2016年政府工作报告明确要求“创新开发区体制机制”。
2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号）（以下简称“《若干意见》”），要求开发区积极推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离，支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区。
2019年5月国务院再发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），明确经开区建设基本原则之一是市场主导、政府引导，并提出积极支持国家级经开区开发建设主体申请IPO上市，健全完善绩效激励机制，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，支持按市场化原则开展招商、企业入驻服务等。
（二）地方层面
2019年以来，山西、天津、山东、河南、江苏等多地出台开发区体制机制改革的相关政策文件。
2019年1月，山西省发布《关于开发区管理和运营分离改革的指导意见》，明确开发区管委会负责行政管理、公共事务和监管职能，向社会公开选择运营机构，运营机构负责开发区基础设施投资、招商引资、资本运作和公共服务等事务。
